Guido Bormann im Interview: Warum der Einstieg in Verteidigungsvergaben oft scheitert

Viele Unternehmen unterschätzen die Anforderungen, die bereits vor einer Teilnahme an Verteidigungsvergaben erfüllt sein müssen. Guido Bormann zeigt, welche Hürden entscheidend sind und warum genau hier typische Fehler entstehen. Mehr dazu im Interview sowie auf der VDI-Konferenz „Fast Defence – Industrialisierung der Verteidigung“.
 

Welche typischen Hürden erleben Unternehmen aus zivilen Branchen (z. B. Automobil, Bau, Maschinenbau oder Energie), wenn sie erstmals an Verteidigungsvergaben teilnehmen und wie lassen sich diese konkret überwinden?

Guido Bormann: Erfahrungsgemäß sind insbesondere die Bereiche des Sicherheitsrechts, hier insbesondere der materielle Geheimschutz sowie der vorbeugende personelle Sabotageschutz für Unternehmen, die bisher noch nicht im Bereich Verteidigung und Sicherheit tätig waren, komplettes Neuland. Gerade Aufträge im Bereich Verteidigung zeichnen sich durch ein besonders hohes Schutzniveau, insbesondere im Bereich Geheimschutz aus. Um hier effektiv Aufträge bedienen zu können, müssen daher eine Vielzahl an unternehmensinternen Voraussetzungen geschaffen werden. Dies beginnt im 21. Jahrhundert mit der Ertüchtigung der IT-Infrastruktur, der Sicherheitsüberprüfung des für die Auftragsausführung zuständigen Personals und der Geschäftsführung des Unternehmens und endet ggf. mit einer Aufnahme des Unternehmens in die Geheimschutzbetreuung des Bundes. Dies sind komplexe und z.T. sehr zeitintensive Prozesse, die sich – aus gutem Grund – zwar nicht überwinden, jedoch durch gezielte Vorbereitung durchaus beschleunigen lassen. In diesem Zusammenhang ist es bereits von Vorteil, im Vorfeld der Teilnahme an Vergabeverfahren sorgfältig wie kritisch zu prüfen, welche sicherheitsrechtlichen Anforderungen an den jeweiligen Auftrag gestellt werden und ob diese realistischerweise (und innerhalb der definierten Ausführungsfristen) durch das Unternehmen auch erfüllt werden können. Im Gegenteil zum „gewöhnlichen“ Vergaberecht muss im Sondervergaberecht für Verteidigung und Sicherheit der Fokus damit nicht lediglich auf den Leistungsgegenstand, sondern vielmehr auch auf die regulatorischen Rahmenbedingungen gelegt werden. Schlagworte sind hier u.a.: Geheimschutz, Sabotageschutz, Exportkontrolle und Kriegswaffenkontrolle. 
 

Worin unterscheiden sich Vergabeverfahren im Verteidigungsbereich konkret von klassischen öffentlichen Ausschreibungen und welche Fehler machen Neueinsteiger hier besonders häufig?

Guido Bormann: Ein wesentlicher Unterschied im formellen Ablauf ist bspw. das den Unternehmen mit Veröffentlichung der EU-weiten Auftragsbekanntmachung nicht bereits alle Informationen der späteren Auftragsausführung zur Verfügung stehen. Insbesondere die Details des Leistungsgegenstands, also die Leistungsbeschreibung sind regelmäßig als Verschlusssachen (VS) eingestuft und nicht öffentlich zugänglich. Im Geheimschutz gilt dabei der essentielle Grundsatz: Kenntnis nur wenn nötig. Die für die Auftragserteilung besonders relevanten Informationen werden den Unternehmen daher i.d.R. erst nach Bestehen eines vorgeschalteten Teilnahmewettbewerbs und dann auch nur nach Gewährleistung der notwendigen Geheimschutzanforderungen übermittelt. Unternehmen müssen sich also 1.) darauf einstellen, zu einem gewissen Maß mit unbekannten Konstanten zu arbeiten und 2.) sich frühzeitig um die Erfüllung der notwendigen Anforderungen des Geheimschutzes zu kümmern. Insbesondere Letzteres wird bei Neueinsteigern oftmals kardinal vernachlässigt. Hier herrscht leider oft die klassische Sales-Mentalität des „darum kümmern wir uns dann, wenn es soweit ist.“ Genau dann ist es jedoch zu spät. 

Darüber hinaus kommt auch dem öffentlichen Preisrecht, also der Verordnung PR Nr. 30/53 im Sondervergaberecht für Verteidigung und Sicherheit eine gesonderte Bedeutung zu. Zwar findet die Verordnung PR Nr. 30/53 grundsätzlich auf alle öffentlichen Aufträge Anwendung, jedoch stellt sich insbesondere bei klassischen Rüstungsaufträgen viel häufiger die Frage ob tatsächlich die „im Verkehr üblichen preisrechtlich zulässigen Preise“ vereinbart wurden. Gerade für schweres Gerät existiert regelmäßig kaum echter Wettbewerb, was zu überhöhten Preisen und Kosten führen kann. Auch die Anforderungen und Feinheiten des öffentlichen Preisrechts (Marktpreise vs. Selbstkostenpreise) und damit die Möglichkeit einer Preisprüfung im Unternehmen - nicht selten 10 (!) Jahre später - wird von Neueinsteigern regelmäßig unterschätzt respektive übersehen.
 

Welche Chancen sehen Sie für Unternehmen mit Dual-Use-Technologien, sich erfolgreich in Verteidigungsprojekten zu positionieren und wie können sie sich strategisch in Vergabeverfahren einbringen?

Guido Bormann: Unternehmen, die bereits im Bereich der Entwicklung/ Produktion/ Vertrieb von Dual-Use-Gütern tätig sind, verfügen über den entscheidenden Vorteil, dass diese nicht nur über das erforderliche technische Know-how verfügen, um Güter für potenziell militärische Zwecke - also den anderen Verwendungszweck - zu konzipieren. Vielmehr sind diese bereits mit den für Dual-Use-Güter geltenden Beschränkungen des Außenwirtschaftsrechts hinreichend vertraut. Diese Unternehmen verfügen damit im Ergebnis bereits oftmals über die erforderlichen unternehmerischen Strukturen und vergleichbaren Compliance-Mechanismen, um entsprechend sensible Dual-Use-Güter herzustellen. Dies ist eine sehr gute Ausgangslage, um sich auch für die Vergabe von verteidigungsnahen Aufträgen zu positionieren. 
 

Wie wird sich das Vergaberecht im Zuge steigender Verteidigungsausgaben in Europa Ihrer Einschätzung nach verändern und welche Auswirkungen hat das konkret auf Industrieunternehmen?

Guido Bormann: Der Fokus der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik rückt - leider auch aufgrund nachhaltiger Entfremdung zum transatlantischen Partner - immer mehr in Richtung Landesverteidigung. Das hat in der jüngeren Vergangenheit zumindest auf dem Papier zu einer signifikanten Steigerung der Rüstungsausgaben geführt – Stichwort „Sondervermögen“. Indes ist es in der Praxis ein weiter Weg von der Einstellung entsprechender Mittel in den Haushalt der EU-Mitgliedsstaaten bzw. der NATO-Partner bis zur tatsächlichen Erteilung von Aufträgen an die Rüstungsindustrie. Gerade weil dieser Prozess selbst sehr langwierig ist und auch die Produktion von bspw. „schwerem“ Gerät nicht mit dem Output etwa der zivilen Autoindustrie vergleichbar ist, ist die Tendenz erkennbar, dass das Sondervergaberecht für Verteidigung und Sicherheit zunehmend auf Beschleunigung ausgelegt wird. Es ist zu erwarten, dass öffentliche Auftraggeber in diesen Bereichen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit anfangen werden, von den bereits existierenden Möglichkeiten der Beschleunigung (endlich) gebrauch zu machen. Denkbar ist auch, dass im Bereich von sog. Schlüsseltechnologien konsequenter auf eine Vergabe im Wettbewerb verzichtet werden wird. Jedenfalls für die deutsche Bundeswehr ist zudem der klare Trend erkennbar, dass in Zukunft nicht mehr die „Goldrandlösung“, sondern „aus dem Regal“ beschafft werden soll. Bestes Beispiel dafür war zuletzt der Abschluss des Vorvertrags für Fregatten vom Typ MEKO A-200 DEU als potenzielle Alternative zum Projekt F125 oder die gemeinsame Beschaffung im Programm im Common Armoured Vehicle System (CAVS) mehrerer Staaten (Dänemark, Deutschland, Finnland, Lettland, Schweden) von am Markt verfügbaren und erprobten Radpanzern (Patria 6x6) anstelle einer Neu-/Eigenentwicklung.

Ob dagegen Rüstungskooperation zwischen den EU-Staaten zur Eigenentwicklung neuer Systeme künftig Erfolge erzielen werden, bleibt angesichts der bestehenden industriepolitischen Schwierigkeiten (vgl. deutsch-französische Holding KNDS oder Future Combat Air System - FCAS) eher fraglich.
 

Was wäre Ihr wichtigster Rat an ein mittelständisches Industrieunternehmen, das in den nächsten 12 Monaten erstmals einen Defence-Auftrag gewinnen möchte?

Guido Bormann: Zunächst Geduld. Wie bereits dargestellt, handelt es sich bei dem Bereich Verteidigung und Sicherheit um ein sehr spezielles und in der Praxis gleichermaßen langatmiges Geschäftsfeld. Unternehmen, die erstmals in diesem Bereich Fuß fassen wollen, müssen sich darauf einstellen, dass gerade die Erteilung von Rüstungsaufträgen mit einer Vielzahl an Genehmigungen und Freigabeprozessen verbunden ist. Wer in diesen Markt erfolgreich sein will, braucht daher einen langen Atem. Der Einstieg in diesen Markt kann aber durchaus vereinfacht werden, wenn man mit der richtigen Strategie eine Beteiligung an Rüstungsaufträgen anstrebt. Zu Beginn könnte es für ein in diesem Markt neues Unternehmen so bspw. zielführend und erfolgversprechend sein, als potenzieller Partner für etablierte Rüstungsunternehmen in der Rolle als Zulieferer oder Nachunternehmer für einzelne Komponenten aufzutreten.

Es wird oft übersehen, dass die Liefer- und Wertschöpfungskette für Rüstungsgüter aufgrund der besonderen Anforderungen, die an Technik und Material gestellt werden, extrem lang ist. In dieser Rolle können Unternehmen sich nicht nur mit vergleichsweise geringen Risiken mit den neuen Anforderungen dieses Marktes vertraut machen, sondern auch von erfahrenen Partnern lernen, Unternehmensteile entsprechend ausrichten, eigene Referenzen sichern und so neue Geschäftsbeziehungen knüpfen.  

Zum anderen ist es unerlässlich, sich rechtzeitig, also so früh wie möglich, mit den oben skizzierten regulatorischen und rechtlichen Besonderheiten dieses speziellen Marktes vertraut zu machen.