Die Anforderungen an Bauprojekte der Bundeswehr verändern sich derzeit grundlegend: steigender Zeitdruck, wachsender Infrastrukturbedarf und ein angespannter Markt stellen klassische Beschaffungs- und Projektabwicklungsprozesse zunehmend infrage. Neue Ansätze wie integrierte Projektabwicklung, serielle Bauweisen oder alternative Vertragsmodelle gewinnen an Bedeutung. Für die VDI-Konferenz „Bauen für die Bundeswehr“, die sich intensiv mit der Vergabe, Organisation und Umsetzung militärischer Bauprojekte befasst, übernimmt Prof. Dr. Frank Kumlehn (Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg) gemeinsam mit Holger Basten (LBB Rheinland-Pflanz) die Konferenzleitung. In seinem Vortrag spricht er zudem über die Frage, welche Vertrags- und Organisationsmodelle unter welchen Bedingungen sinnvoll sind – und wie sich die aktuellen Herausforderungen auf die Praxis öffentlicher Auftraggeber auswirken. Vorab gibt Prof. Dr. Frank Kumlehn im Interview erste Einblicke.
3 Fragen an Prof. Dr. Frank Kumlehn:
1. Sie sprechen über bewährte und neue Projektabwicklungsmodelle – nach welchen wesentlichen Kriterien sollte ein öffentlicher Auftraggeber heute entscheiden, welches Vertrags- und Organisationsmodell für ein konkretes (Bundeswehr)-Bauprojekt am besten geeignet ist?
Die wesentlichen Kriterien für die Auswahl des vorteilhaftesten Vertrags- und Organisationsmodells müssen selbstverständlich für bewährte und für neue Projektabwicklungsmodelle identisch sein. Maßgeblich sind bei öffentlichen Vergaben immer die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten, weil öffentliche Bauvorhaben aus Steuermitteln finanziert werden.
Bewährte Projektabwicklungsmodelle können nicht einfach durch andere ersetzt werden, nur weil diese neu sind. Neue Projektabwicklungsmodelle müssen sich beweisen, was allerdings nicht gelingen kann, wenn keine aussagekräftige Wertungssystematik verwendet wird. Leider erfolgt in der Praxis zu häufig eine Reduzierung auf den Faktor Preis, sodass kein Qualitätswettbewerb stattfindet.
Zur Bewertung neuer Projektabwicklungsmodelle gilt es, nicht nur die anfänglichen Investitionskosten, sondern die gesamten Lebenszykluskosten in die Betrachtung mit einzubeziehen. Außerdem sind neben diesen monetär zu bewertenden Kriterien weitere Kriterien herzuziehen, die beispielsweise die fachliche Eignung von Schlüsselpersonal oder die Zuverlässigkeit von Unternehmen mit Schulnoten bewerten.
Für die anstehenden Bauaufgaben der Bundeswehr zeigt sich als Besonderheit des Beschaffungsprozesses die erforderliche Schnelligkeit bei der Umsetzung. Insofern kommen Fähigkeiten von Bewerbern bzw. Bietern bei seriellen oder modularen Bauen als Zuschlagskriterien besondere Bedeutung zu.
Im Rahmen der Vergabe sind die unterschiedlichen Kriterien abschließend mittels transparenter Bewertungssysteme in einem Wert für die relative und ggf. auch die absolute Vorteilhaftigkeit zu aggregieren. Für die aktuell neuen Projektabwicklungsmodelle stellt der notwendige Beschaffungsvariantenvergleich an dieser Stelle eine besondere Anforderung dar, weil die Verfahren zur Bewertung einzelner Wertungskriterien wie die Anfälligkeit für Rechtstreitigkeiten oder die Kosten- und Terminsicherheit noch nicht hinreichend etabliert sind.
2. Alternative Vertragsmodelle und Abwicklungsformen werden stark diskutiert – wo sehen Sie deren größten Mehrwert gegenüber klassischen Modellen, und wo liegen aus Ihrer Sicht noch Grenzen oder Risiken?
Der versprochene Mehrwert alternativer Vertrags- und Abwicklungsmodelle leitet sich aus den bekannten Schwächen klassischer Modelle ab: viele Schnittstellen, eine starke Trennung von Planung und Ausführung, hoher Abstimmungsaufwand sowie Risiken für Konflikte, Kosten- und Terminabweichungen. Neue Modelle sollen genau hier ansetzen, indem sie die Beteiligten früher, enger und verbindlicher zusammenführen. Ihr möglicher Mehrwert liegt deshalb vor allem in einer besseren Zusammenarbeit, höherer Steuerungsfähigkeit sowie mehr Kosten- und Terminsicherheit.
Der versprochene Mehrwert neuer Projektabwicklungsmodelle muss sich immer erst noch bestätigen. Neue Modelle sind nicht schon deshalb vorteilhaft, weil sie sich von klassischen Ansätzen unterscheiden. Ob sie im Einzelfall vorzugswürdig sind, muss belastbar nachgewiesen werden. Grenzen und Risiken von Vorteilhaftigkeitsvergleichen liegen derzeit insbesondere dort, wo belastbare Bewertungsmaßstäbe, hinreichende Erfahrungswerte und gefestigte Instrumente noch nicht in ausreichendem Maße vorliegen.
Als neue alternative Vertragsmodelle und Abwicklungsformen sind derzeit die Integrierte Projektabwicklung (IPA) und Mehrparteienverträge zu nennen. Deren Implementierung in die öffentliche Beschaffung verläuft ähnlich wie in der Vergangenheit bei Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP): ÖPP-Modelle wurden zunächst in Piloten erprobt, ohne einen Vorteilhaftigkeitsnachweis nach den vergaberechtlichen Vorgaben führen zu können. Die Wirtschaftlichkeitsrechnung, bei der die Vorteilhaftigkeit mittels eines hypothetischen Vergleichswerts (dem PSC) nachgewiesen wird, wurde erst im Nachgang entwickelt. Hier finden sich aktuell spannende Aufgaben für die Forschung.
3. In vielen Projekten treffen hohe Anforderungen auf knappe Ressourcen und ambitionierte Zeitpläne. Welche Strategien sehen Sie in der Praxis, um Projekte unter diesen Bedingungen stabil und effizient umzusetzen?
Projekte wickeln sich nicht von allein ab. Es reicht nicht, einfach Geld auszugeben und damit Leistungen von Unternehmen einzukaufen. Voraussetzung für eine erfolgreiche Abwicklung von Verträgen ist meines Erachtens, dass sich die Vertragsparteien auf Augenhöhe gegenüberstehen. Der Besteller einer Leistung muss zumindest so viel eigene Kompetenz besitzen, dass er versteht, was sein Vertragspartner für ihn leisten soll. Er darf nicht einfach blind vertrauen. Vor diesem Hintergrund halte ich es für notwendig, dass die Leistungsfähigkeit der bauherrenseitigen Projektorganisation durch eigene Kapazitäten und Kompetenzen gestärkt wird, wenn neue zusätzliche Bauaufgaben anstehen. Ergänzend verlangt eine Ebenbürtigkeit auch eine Anpassung an aktuelle Entwicklungen. So müssen die Prozesse innerhalb der Auftraggeberorganisation schlanker und effizienter ablaufen. Hierfür sollten sie u. a. stärker standardisiert und digitalisiert werden, um schnellere und fundiertere Entscheidungen zu ermöglichen. Ansonsten kann dem bestehenden Fachkräftemangel und den knappen Ressourcen nicht hinreichend begegnet und können die ambitionierten Zeitpläne für die anstehenden Bauvorhaben nicht eingehalten werden.
Speziell in Bezug auf die Bauaufgaben für die Bundeswehr muss die öffentliche Bauverwaltung mitwachsen und ihre Fähigkeiten insbesondere im Hinblick auf den Neubau von Bauwerken erhöhen. Diese Aufgabe war in den letzten Jahren in den Hintergrund getreten, weil das Betreiben und der Umbau/Rückbau vorhandener Bauwerke im Mittelpunkt standen. Die Bauverwaltung muss verstehen, wie Unternehmen beim Neubau ticken und welche Interessen sie verfolgen.
Neben der öffentlichen Bauverwaltung müssen sich auch die planenden und bauausführenden Unternehmen auf den Vertragspartner Bundeswehr einstellen und Kompetenzen aufbauen. Mit den besonderen organisatorischen Anforderungen, die beispielsweise mit der Geheimhaltung oder Sicherheitsüberprüfungen von Arbeitskräften verbunden sind, müssen sie sich vielfach noch vertraut machen, weil sie entsprechende Projekte in der Vergangenheit noch nicht abgewickelt haben.
Die VDI-Konferenz „Bauen für die Bundeswehr“ orientiert sich am Informationsbedürfnis aller an den neuen Bauaufgaben der Bundeswehr Beteiligten. Als Konferenzleitung bin ich schon auf die Fachvorträge aus den unterschiedlichen Blickwinkeln gespannt. Ich freuen mich auf die vielfältigen Diskussionsmöglichkeiten sowie den fachlichen Austausch in den Pausen und hoffentlich auch im Nachgang.
